深层政府难以撼动，川普注定无功而返

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深层政府难以撼动，川普注定无功而返

公元2024年，繁荣一时的美利坚帝国迎来了重大危机，外受辱于也门胡塞，航路不行，商路不通；内苦于吏治腐败，百官与医疗、金融、军工三大利益集团相勾结，视国帑为私库，以百姓为鱼肉，乃至财政年年亏空，国力衰退，民生凋敝。

这一年，美利坚富商马斯克以亿万身家，助特朗普东山再起，重登大宝。为了改变帝国积贫积弱的现状，特朗普誓言向深层政府开战，整顿吏治，清楚积弊，让美国再次伟大，特朗普表示将任命有拥立之功的马斯克出任政府效率委员会主席，负责审核和监管联邦财政支出，以结束“令人窒息的官僚主义和疯狂的财政赤字”。

然而任何变法历来都困难重重，如今，美利坚帝国内部暗潮汹涌。民主党一派自诩清流，以“政治正确”之名控制着舆论喉舌，三大利益集团在朝野内外耕耘日久，势力盘根错节。共和党内部也并非铁板一块，势利小人，奸佞之徒，防不胜防，甚至特朗普和马斯克两人也有各自的想法。前者的首要目的是保证自己对共和党的绝对掌握，并在此基础上扩大对民主党的优势；后者重在拓展自己的商业版图，减少来自政府的管控。总的来说，特朗普的改革能否顺利取决于他最直接的对手——美利坚深层政府。

1881年，共和党人詹姆斯·加菲尔德当选为美国第20任总统，自他上任开始，白宫外面就排起了长长的队伍，他们都是在竞选中帮助过加菲尔德的人。按照当时的传统，总统在当选后应该给他们一官半职，这在当时被称作“分肥制”或“猎官制”。

在求职队伍中，有一个叫查尔斯·吉托的中年人，他写了一篇支持加菲尔德的稿件并制作成印刷品宣传。吉托认为自己对这位总统当选十分关键。于是，他也向加菲尔德索要职位，在索要几个月无果后，这位失意的求职者便在火车站将总统刺杀了。

这起刺杀案激起了美国对公务员制度的改革。由于猎官制会导致政府工作人员，每逢总统更替就会来一次大换血，而且总统会根据与自己的亲近程度以及对自己的贡献安排职位，对政府的稳定性和运作效率产生极大影响。

1880年，俄亥俄州民主党参议员乔治·彭德尔顿就提出一项立法，要求根据考试成绩选拔公务员，但在当时没有通过，借着这起总统刺杀案《彭德尔顿公务员改革法案》终于成为一项正式法律。虽然这项法案所覆盖的职位只有所有联邦雇员的10%，但是它确立了竞争性考试和绩效选拔的原则，并且规定了民选官员不得解雇公务员，使公务员摆脱了政治赞助和党派行为的影响，这项法案奠定了美国现代公务员制度的基础。

但事实上，联邦政府行政部门的最高级别官员，包括国务卿、财政部长等内阁成员以及重要职能部门的局长、主任等仍然遵循“猎官制”的原则，由总统授予有功之臣，并且总统有随时解雇的权力。因此这种官员通常会带有非常明显的党派色彩，被称作“政务官”。

此外，根据1939年的《哈奇法案》，公务员在履行职责的同时不得从事政治活动，也就是说公务员在原则上应该是无党派的，在政治上必须保持中立，任期也不受选举和党派转换的影响，他们被称为“事务官”。

通常情况下，两种官员之间有非常明显的职业鸿沟，晋升路径也大不相同。美国通常意义上的公务员有一套自我管理体系，用来辅助白宫执政的中立性工具，不应该有任何政治倾向和利益诉求，但是任何组织一旦成为一个相对独立的系统，就会主动维护自己的生存，产生自我意识。

2018年5月，出任总统的第二年，特朗普签署了三项行政命令。目的都是为了打击代表联邦雇员利益的工会，使总统更容易解雇一名联邦公务员。紧接着美国政府雇员联合会全国主席杰弗里·考克斯立刻表示，工会将动用一切可用的方式反对行政命令的实施。国家财政雇员工会全国主席托尼·里尔登也随即跟进，表示将通过法律程序阻止特朗普总统对公务员制度的破坏。

特朗普在他的第一任期中对所谓“深层政府”的一大怨念，就是身为总统却无法决定一名公务员的任命和解雇，当他动用行政手段希望改变这一点时，立刻遭到了公务员体系的强烈反弹。

面对特朗普试图打破这一点的行政命令，联邦雇员组织才会产生激烈的抗争，一旦失去了人事控制权，这个组织很快就会被代表特朗普意志的人员填满，为特朗普的利益而行动。不过单单有人事权并不足以让联邦公务员体系成为足以跟总统对抗的“深层政府”。

俗话说“流水的总统，铁打的公务员”，对于美国的金融、军工、医疗等利益集团来说，投资稳定的公务员体系很多时候比投资政客更加划算。因此，美国“深层政府”更准确的称呼应该是“事务官-利益集团复合体”，而这些盘根错节的利益纽带才是美国公务员体系敢于跟总统叫板的底气。

早在2018年，特朗普便要求助手寻找削弱职业公务员抵制总统能力的方法。2019年1月，国内政策咨询委员会成员詹姆斯·谢尔克在美国法典的公务员保护条款中发现了被忽视的特殊法律条目。

法律允许政府在那些涉及联邦机密和政策制定有关的岗位招募特殊公务员，他们并不享受公务员制度的保护，也就是说总统可以随时开除他们。这正是特朗普所急需的掌握公务员系统的人事权，根据这项法律，特朗普的法律顾问花了几个月时间秘密起草了一条针对联邦公务员的行政命令。一旦实施，大约50000名负责政策规划、制定和执行的联邦雇员就不受保护。

不过由于强烈内部抵制和新冠大流行，这一行政命令一直拖延到2020年10月才正式发布，而且从发布到施行之间仍然有很长的距离，直到特朗普下台，只有两家联邦机构提交了需要被归类的雇员名单。2021年拜登上台后第三天便废除了该命令。

转眼间，四年过去了。特朗普上台的威胁再次来临，于是2024年4月，就在总统竞选还在激烈进行之时，拜登政府签署了一项行政命令，进一步保护公务员的人事权。当然，特朗普上台后可以通过新的政令废除这项规定，但是这仍然将多耗费特朗普团队几个月时间。

特朗普在第二任期中的权力也已经变得更加强大，特朗普团队正在忙于编制新内阁成员名单，主要挑选标准是对特朗普个人的忠诚程度，这届内阁将让特朗普更顺利地推进他的计划。

同时，尽管在设计上联邦公务员体系应保持政治中立，但长期以来，公务员群体跟民主党的支持者有很大程度的重叠。马斯克多次表态，改革的目的之一是让政府能够像公司一样运作。因此，围绕公务员体系人事权的攻防战，很大程度上将决定本次特朗普新政的成败，它的结果将有助于我们判断，声势浩大的“特朗普新政”究竟是一次真正的严肃的“变法”，还是又一场打着为民请命的旗号，为自己捞取利益的闹剧。